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发改委论证行业协会商会法 与行政机关脱钩

几经波折之后，《行业协会商会法》的起草工作再度启动。3月28日，国家发改委邀请多位专家举行论证会，就《行业协会商会法草案》（以下称《草案》）进行论证，其中涉及到行业协会商会的性质、设立条件、基本职能和法律权利义务等问题。

据参与《草案》起草的专家介绍，该法的定位是促进中国行业协会民间化市场化发展。这将会解决长期困扰我国行业协会商会发展的关键问题，厘清政府与行业协会商会之间的关系，推进行业协会商会与行政机关脱钩，使其彻底摘掉二政府帽子。

与行政机关脱钩

随着作为经济体制改革的不断深入，行业协会商会在市场经济中的作用越来越大。

截至2012年底，全国依法登记的行业协会近7万余个，全国性行业协会600余个。行业协会日渐发展壮大，实力不断增强，作用和影响日益显现。

但是，目前没有专门统一的行业协会商会的立法，使得行业协会商会发展所面临无法可依，职能不明确、法律权责不清等问题。

民进中央经济委员会副主任、中国中小企业协会副会长周德文介绍，我国目前还没有针对行业协会的统一的法律法规，在行业协会的定义、性质、地位、设立条件与政府关系等方面均缺乏法律确认。

其中最关键的问题就是政府与行业协会商会之间的关系。

《社会团体登记管理条例》（以下称《条例》）则在第三条中规定：“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。”

这使得行业协会面临双重管理，即除了有各级民政部门负责其登记、年审等事务外，还需要有一个政府机关作为其业务主管单位，对行业协会的日常行为实施监管。

双重管理制度使得行业协会成为依附于政府部门的附属组织，行业协会的人事、资产、财务等内部运作都会受到主管单位的影响。

周德文介绍，行业协会本是政府与市场之外的第三种力量，是政府与企业、企业与企业、企业与社会之间联系与交往的桥梁。但是由于行业协会依附于政府，使得我国的行业协会多数变成了戴着红帽子的二政府。

据参与《草案》起草的专家介绍，该法的定位是促进中国行业协会民间化市场化发展。这将会造成长期困扰我国行业协会商会发展的关键问题，厘清政府与行业协会商会之间的关系，使其摘掉二政府帽子。

中国人民大学商法研究所所长刘俊海教授认为，要通过立法，明确行业协会商会的自治地位。行业协会本质应该是行业企业的自治组织，要从政府部门的直接管理中脱离出来。

这需要将行业协会和政府的关系厘清，用法律性规范和保护行业协会的运行。政府部门要充分尊重行业协会的法人主体地位，不干预行业协会的人事、资产、财务等内部运作。让行业协会逐步走上良性发展轨道。

商会的合法地位

据参与《草案》起草的专家介绍，在《草案》的讨论过程之中，有专家建议，立法应该赋予行业协会商会的独立法人资格和财产权。

现在法学界认为，《民法通则》关于法人的一般性规定适用于社会团体法人，行业协会作为社会团体法人，适用民法通则关于法人的一般规定。但是，法律对于商会的法律地位却没有明确规定。

广东广强律师事务所主任王思鲁认为，目前，我国法律赋予商会的权利还是比较少的，相对更多的是商会的义务。

比如政府设立并财政拨款的商会的财产，是否属于国有资产，还是商会独立享有的？如果规定不清晰，对商会财产的支配，往往会有触犯贪污罪的危险。又比如在全国工商联名下设立的民间商会，没有独立的法律人格，只是全国工商联的分支机构，其财产归属如何，也是需要法律来界定的。

中万（北京）行业协会商会发展促进中心主任、原国家工商总局市场规范司司长张经曾撰文分析， 由于现行法规的羁绊， 我国出现行业协会与商会组织分立的局面。

《条例》中规定行业协会等社会组织申请成立必须首先经“业务主管单位”批准同意，然后才能向民政部门申请登记注册。

由于行政机关作为“业务主管单位”而成立的行业组织可以叫协会，而不是行政机关作为“业务主管单位”的行业组织不能叫协会，于是，各种行业商会诞生了。大量号称“商会”的社团组织只有活动权，而没有法人资格。这使得商会在同国内各地其他行业组织、企业、特别是与国外企业或者行业组织打交道的过程中屡次受到无端的猜疑和质询。

张经认为，《行业协会商会法》的调整范围应当包括行业商会，在法律起草过程中要解决行业商会的法定登记注册问题。

刘俊海教授建议，《草案》应该明确规定商会的独立法人资格和享有法人财产权。社会团体法人须具有独立的财产或经费，以作为其开展活动和对外承担责任的基础。如果没有独立的法人财产权，商会是无法实现真正的自治和独立承担民事责任。

周德文介绍，行业协会的经费来源有：收取会费、接受捐赠、开展服务、承办政府部门委托事项获得资助等。他认为，行业协会商会属于非营利的公益法人组织，不应该纳税。具体哪些收入需要纳税希望立法加以明确。

一业多会

据参与《草案》起草的专家介绍，在《草案》的讨论过程之中，有专家建议，实施一业多会制，适度引入竞争机制。

根据《条例》规定，如果在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的，登记管理机关一般不予批准设立。

这使得各地商会的成立只能严格依照“一地一会”和“一业一会”的法定模式，“商会服务”成为了一种稀缺资源。

刘俊海教授认为，要在《草案》引入一业多会制。“一业一会”制不但容易导致行业“垄断”的存在，由于只此一家，即使行业协会效率低下、服务水平差，但是作为会员却别无选择。

在西方一些国家，某个领域、行业的社会组织都是允许几家并立，会员可自行选择。

而“一业多会”制是要通过社团组织之间的良性竞争，激发社会组织的活力，从而充分发挥群众参与社会管理的作用。

2013年3月14日，全国人大审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》（以下简称《方案》）。

《方案》中明确提出，在现有基础上形成竞争，激发行业协会的活力，优化结构和布局，提高素质，增强服务能力，在竞争中形成主体地位。

深圳、温州等地也开展了“一业多会”的实践，并取得了初步成效。2014年4月1日开始实施的《深圳经济特区行业协会条例》（下称《深圳行业协会条例》），并突破“一业一会”制度,允许在同级行政区域内设立两三家相同行业协会。

周德文认为，要确保行业协会的独立地位，需要对行业协会领导人的任职资格和条件予以明确规定 。

中国许多行业协会有“官办”的背景,很多政府部门把行业协会当成安置退休官员、机关富余人员的“俱乐部”。

深圳市物流与供应链管理协会会长郑艳玲介绍，此前，而民办行业协会出于生存的考虑，也会邀请离退休的公职人员领导到行业协会工作，这样有利于行业协会维持“官办”带来的种种好处。

《深圳行业协会条例》规定，国家机关工作人员、包括离退休国家公职人员在3年内，按照有关规定不得担任社团体领导职务，不得在行业协会任职。

为此，周德文建议，立法应该禁止现任官员到行业协会兼职，退休官员在一定年限后才能去行业协会任职。

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