环境公益诉讼主体岂能仅此一家

环境公益诉讼，是保护环境的重要武器。时下，日益恶化的自然环境让公众对环保法的修改寄予厚望。当《环境保护法修正案（草案）》（以下简称《草案》）将环境公益诉讼权单独赋予环保联合会时，立即引起社会热议。不少环保界、法律界人士表示，诉讼主体仅限于一家，具有较大局限性，不仅会扼杀公民参与公益诉讼的热情，还可能阻碍环保公益诉讼的发展。应提倡环境公益诉讼主体多元化，让环保理念深植人心。

“环境公益诉讼垄断”之争

今年6月27日，十二届全国人大常委会第三次会议第二次审议《环境保护法修正案（草案）》，二审稿将条款从47条增加为59条。其中，第48条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”这一条款引起不少业界人士的担忧。他们认为，具有官办背景的协会垄断环境公益诉讼，有悖于立法初衷。

据了解，中华环保联合会企业会员中有主任委员单位1家，副主任委员单位7家，常务理事单位25家，理事单位100家，会员单位157家。值得注意的是，一些昔日的排污大户也赫然成为联合会成员。

有专家表示，中华环保联合会是由环保部主管的一家半官方组织，其经费来源包括会费、捐赠和政府资助等。“试问，如果是缴费的会员单位或捐赠单位因环境污染造成公共利益受损，中华环保联合会有勇气提起公益诉讼吗？”

北京理工大学教授徐昕说，有关方面应该否决将公益诉讼主体仅限于中华环保联合会的条款，要让合法登记的环保组织以及与环保相关的公益组织都有权提起环境公益诉讼。

中华环保联合会副主席兼秘书长曾晓东则表示，中华环保联合会与规定中提到的“省、自治区、直辖市设立的环保联合会”没有隶属关系。如果《草案》通过，中华环保联合会也不是一家垄断，不会权力寻租，等条件成熟后会团结更多的民间环保组织共同开展环境公益诉讼。

环境公益诉讼案的现实尴尬

据有关资料显示，1996年以来，我国环境群体性事件年均增长29%。2005年以来，环保部直接处置的环境污染事件共927起。其中，重特大环境污染事件72起，而真正通过司法诉讼渠道解决的环境纠纷不足1%。

面对环境公益诉讼案步履维艰的尴尬现实，中国政法大学环境与资源法研究所副教授侯佳儒表示，由于没有环境公益诉讼制度，目前绝大多数环境纠纷无法进入法院，纠纷各方就容易选择其他替代性途径来解决问题。由于环境纠纷的特殊性，暴力、游行等非常规措施极其容易成为纠纷一方或双方的选择。

一些法学专家认为，我国当前有关环境保护的立法数量不算少，但是内容分散且科学性、合理性有待进一步提高，其中很多规定缺乏可执行性。诸如公益诉讼内容、侵权责任确定等，都需要法律进一步明确，尤其应当明确新的民事诉讼法中对有关环境公益诉讼的“法律规定的机关”和“有关组织”的范围。

这也正是很多地方法院认为诉讼主体“不适格”不予立案的“法律依据”。即使对相关案件予以受理，由于缺乏统一规定，各地法院对此类案件的理解也不尽一致。一些地方虽然设有环保法庭，但经常是门可罗雀，甚至几年内没有受理过一起案件。

自然之友公益律师杨洋坦言，环境公益诉讼的具体操作一直都很艰难，立案难、历时长、摩擦很多。2011年，由自然之友等民间环保组织就云南曲靖铬渣污染事件向曲靖市中级人民法院提起的公益诉讼，到现在都还没有审结。目前，被告云南曲靖陆良化工实业有限公司、云南省陆良和平科技有限公司明确表示拒绝法院的调解，案件将重新回到庭审程序。

专家认为，环境公益诉讼面临的诸多现实掣肘因素中，地方保护是最大的一块“绊脚石”。污染企业一般都是地方的利税大户，在唯GDP的政绩考核观下，一些地方政府为其高撑“保护伞”。环保部门在地方政府的决策体制中一般相对弱势，一旦遇到污染事件，可能还负有监管失职的责任，更勿论由其提出诉讼。而民间环保组织提起诉讼后，在过程中又要面临地方政府各种盘根错节的利益博弈，这些都是导致环境公益诉讼难的深层次原因。

环境公益诉讼主体需要多元化

“绿家园志愿者”的创办人汪永晨表示，环境公益诉讼的法律制定不能无视法律公正，每一个环保组织包括公民个人都有提起环境公益诉讼的权利。她认为，当前最紧要的应该健全有关环境公益诉讼的法律法规，在顶层设计上为环境公益诉讼打开大门。

海南中邦律师事务所律师张孝民认为，公民及草根环保组织全部被挡在公益诉讼门外的规定，不但限制缩小了环境公益诉讼的主体资格，更严重的是为权力寻租留下了空间。环境是一种特殊的公共利益，环境公益诉讼的利益也归于全社会共享。因此，环境公益诉讼主体必须是多元化的。

法官盖曼告诉记者，确立多元化的环境公益诉讼机制远比单一的机制更具有实效性，不仅可以弥补仅由半官方的中华环保联合会提起公益诉讼的局限性和不足，还可以促进民主政治的进步。

业界专家建议，凡受到环境污染影响的任何个人和组织皆可提起普通民事诉讼或行政诉讼，且这类诉讼可具有一定公益性；国家部门有权代表国家利益提起环境公益诉讼；最后，经合法登记的环保组织包括民间组织，也应有权提起环境公益诉讼。

另有法学专家表示，我国的环境公益诉讼尚需在制度设计、实操性和相关法律的司法解释等多个方面予以完善。只有多措并举，运用有效的法律和行政手段，才能更有力地打击环境违法案件，如加大对污染企业的超标排放和违规记录的信息披露、环保部门加大环境执法力度，增加不法企业的违法成本，降低公民提起公益诉讼的门槛等。（记者 傅勇涛 田建川）

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